2003年我国公用事业民营化形势综述

　　我国公用事业运营的基本情况

　　1.公用事业的定义及分类城市市政公用事业包括城市供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化等方面。

　　2001年，中国供水日综合生产能力3216万立方米，城市污水日处理能力1848万立方米。城市用水普及率已达72.26%，人均日生活用水量达215.98升。2001年，全国城市累计节水达377733万立方米，工业用水重复利用量达3881683万立方米。

　　2001年末，我国城市道路清扫保洁面积184142万平方米。全年清运生活垃圾、粪便16460万吨，大中城市垃圾粪便基本日产日清。

　　2001年全国城市道路总长度17.6万公里，道路面积达249431万平方米，全国城市公共交通总客运量达到342.77亿人次，比1998年增加了128. 49亿人次，增幅为59.96%。

　　2001年末，我国城市绿化覆盖面积达到1092668.45公顷，比1990年增加了6.14倍;城市人均拥有公共绿地6.93平方米，比1990年增加了3. 03平方米。

　　截至2001年底，我国人工煤气日生产能力790万立方米，天然气储气能力2163万立方米。全国城市燃气行业服务总人口已达2.15亿人，输送管道总长10.06万公里。

　　2.公用事业的特点不可替代性：是社会广大消费者的必需品，其他产品很难替代它。

　　消费上的兼容性：某个用户对水电气热的消费不妨碍其他用户。

　　地域性：如自来水、管道燃气、集中供热的供应只能在管网的覆盖范围之内进行，产品和服务并不在全国或世界范围内自由流动。

　　公用和公益性：产品和服务为某一区域的所有成员共同使用，不能分割使用。通常还需承担一定的社会公益义务，赋予一些公益特性。

　　生产经营上的规模性：经营规模越大，平均单位成本越低。

　　投资大、回收期长，市场化程度低：投资动辄上亿元、甚至几十亿、上百亿元。如建设一公里地铁需要6亿元 —7亿元，其回收期也不像常规投资一样，在三五年内能得到回收。

　　价格机制不灵活：市政公用行业的产品和服务具有长期性和普遍性，其价格的形成和调整涉及到大多数居民的利益，不能随行就市，完全按供求规律行事。

　　政府和社会干预：由于消费群体的利益诉求不同，政府和社会舆论常常会对市政公用行业的企业进行“道义上的说服”或行政上的干预，影响企业的自主经营权。

　　作为特殊的自然垄断产业，公用事业具有独特的契约问题———因巨额专用投资产生的沉淀成本削弱了利用市场竞争机制产生良好绩效的能力。消费者要低廉的价格、良好的服务，公用事业运营者要维护它们的资产并企图攫取垄断利润。

　　3.消费者对城市公用事业的评价由于我国城市公用事业长期采用区域性垂直一体化结构，地方公用事业管理部门所属企业行业垄断本地区公用事业产品或服务的生产、输送、销售等所有环节。近年来各地的改革不仅没有削弱这种垂直垄断，而且出现了越来越多的公用企业凭借垄断优势，限制竞争，损害消费者利益的问题。据国家工商行政管理局报 告显示，公用企业利用独占地位侵权成为2001年消费者申诉举报的十大热点问题之一。2001年，供水、煤气等服务领域投诉达10670件，在19 个服务行业的37个小类中占第三位。这些问题集中表现为：

　　设置障碍，控制终端产品。公用企业及其上级主管部门常以“入网”、 “公布目录”、“指定检测”等方式，千方百计控制水、气等终端产品的生产经营活动。例如，一些城市规定所有燃气具都要贴上其提供的特别标签才能上市。

　　利用审查申报，控制设计施工。不少城市的水、气企业，借审查新用户预计用量之机，利用首先占有申报资料的机会，强制性设置所谓“ 办事程序”，强占项目设计施工。这种“审查”，排挤了有同等设计施工资格的其他经营者的公平竞争，也不适当地限制了用户的自愿选择权。

　　捆绑交易，滥收费用。例如煤气公司安装天然气管道时捆绑搭售指定燃气具，用户自行选购的名牌燃气具于是只能成为废品。对投诉举报的消费者，某市煤气公司竟趁其上班之机，切断其室外供气管道。在管道安装时，虽然早已收取了高额初装费，其中已含气表相关费用，而燃气公司还要收取用户的校表检测费，上门服务费，安装调试费等。这些不合理的收费项目同样与公用企业的主业经营捆绑在一起，使用户无法自愿选择。

　　4.资本市场对城市公用事业的青睐由于城市公用事业产品需求相对稳定，受经济周期的波动影响很小，整个行业具有良好的流动性和回报稳定的特点，受到了稳健型企业的青睐，也是上市公司和各种投资基金追逐的对象。

　　随着全球经济进一步放缓，以电信、传媒、生化等为代表的新经济产业纷纷遭遇寒潮，关系国计民生的公用事业产业却一直保持较稳健的业绩和较高的回报率。

　　根据深圳证券信息有限公司的统计，深沪两市48家电力、煤气和水的生产及供应上市公司盈利能力远高于同期两市平均水平。第四期上证所联合研究计划则称，“中国的公用事业公司具有比较稳定的净利润率，其盈利水平显著高于世界上的其他公司”。2002年前3季度，沪深股市公用事业行业每股收益达到0.185元，位居所有行业之首。

　　在中国和海外上市的中国公司中，公用事业可能是比较稳定的行业。在香港上市的公司1996年—2001年的净资产收益率在11.2%到20.9%之间，平均值为15.3%，这是中国公司相对于外国公司而言具有稳定的业 绩和决定性利润优势的几个行业之一。

　　今年以来，上市公司频频进军公用事业领域：泰达股份、金路集团等多家上市公司陆续投资绿化、自来水、燃气等领域;漳州发展将巨额募集资金转向自来水和垃圾处理项目、科学城(原名乌江电力)，甚至将主营业务转向城市公用事业的投资和管理。

　　据不完全统计，今年以来已有30多家上市公司开始投资或者加大对公用事业的投资。其中较大手笔的有漳州发展，该公司将24883万元募资中的三分之二转而收购漳州自来水公司下属水厂资产，还斥资8030万元投资全国垃圾处理示范性工程九龙岭垃圾场。金路集团斥资3295.9万元收购四川德阳天然气有限责任公司22%的股权，收购完成后，公司将合并持有天然气公司总股本的70%，成为天然气公司的控股股东。ST国嘉(600646)2002 年11月公告了总金额达6000万元的投资计划，投资方向为参与组建4家基础设施建设公司与水务公司。

　　我国公用事业民营化的原因1.城市公用事业弊端凸显自新中国成立以来，我国一直将自来水、公用煤气和天然气产业视为公益性事业。与长期以来的低工资政策相适应，公用事业采取的是低价格、高财政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。20世纪90年代以来我国对公用事业的这一传统体制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价制度等。但是，从总体上看，城市公用事业是20年间改革幅度和变化都较小的产业，传统体制的弊端不仅没有消除而且随着公用事业规模的扩大表现得更为明显和严重。另外，我国一直把各项城市公用事业作为公益性事业，全国各城市几乎都设有公用事业局或相类似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断。

　　现行体制的种种弊端表现为：，亏损经营，财政补贴沉重。由于受城市公用事业指令性价格形成机制及宏观经济调控和城市居民较低收入水平的约束，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快和经营管理不善的影响，我国城市公用事业企业普遍存在亏损运行的现象。自来水、煤气和公交等公用产品由于本身具有一定福利性和公益性，为了保证社会安定，国家财政无可奈何地背负起补贴亏损的沉重包袱。

　　第二，企业缺乏自主权和积极性。公用企业的生产经营活动，特别是较大的投资活动一般均由政府安排，企业没有实质性的经营决策权。考虑到公用企业在生产经营中亏损巨大，而政府财力有限，所以有些地方政府尽量控制企业的生产能力，只要求满足基本供求矛盾，不鼓励技术创新，宁可让多余的生产能力闲置。例如，禁止外地公民购买公交月票。

　　第三，生产效率低，服务质量差。由于公用企业一般在特定的地区范围内具有独家垄断经营权，不存在由多家企业的平均成本决定的社会成本，这样，企业的实际成本就成为“社会成本”。以此作为定价的基础，企业增加的成本可轻易转嫁出去。政策性亏损掩盖经营性亏损，掩盖管理薄弱和经营不善。这就不可能刺激企业努力降低成本，提高生产效率。同时，由于垄断经营，公用企业服务意识较淡漠。

　　第四，中国公用事业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道，没有形成多元化的城市基础设施建设投融资新机制，造成城市基础设施建设滞后于城市发展。

　　近几年来，虽然我国各级政府对城市基础设施建设的投资力度不断加大，但仍然难以满足社会经济发展和改善城市居民生活的需要，资金不足的问题仍然比较突出，不仅使许多新建工程项目不能如期完成，也使得城市公用事业企业经营更加困难。拓宽城市基础设施融资渠道，吸引民间投资成为当务之急。

　　2.公用事业民营化各方受益民营化是将国有、公营的公用事业(城市公交、供水、供热、燃气、园林、环卫等)的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制，为各方带来利益：首先是进一步提高地方政府政绩的保证和重要途径。公用事业民营化后，地方政府在既定财政资源约束下，可以扩大公用事业的规模、提供更多的服务、改进公共服 务的质量。进而改善政府形象，促进社会长期稳定发展。

　　其次是使百姓获得更多更好的服务、并且获得价格上的实惠。

　　再次，是公用事业风险低、现金流回报稳定的特性使企业有获得稳定收益的基础，因而受到了稳健型企业的青睐，也是上市公司和各种投资基金追逐的对象。

　　政府支持公用事业民营化2001年12月11日，原国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出要“逐步放宽投资领域。”“除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入;鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。”

　　2002年1月，原国家计委发出《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。

　　原国家计委2002年3月4日公布的新的《外商投资产业指导》中,原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放的政策正逐步到位。

　　建设部2002年12月27日出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》要求，以体制创新和机制创新为动力，以确保社会公众利益，促进市政公用行业发展为目的，加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度，尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市场体系，推动全面建设小康社会。鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。市政公用行业主管部门要进一步转变管理方式，从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。另外，允许企业跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。

　　广东、上海、杭州等地的公用事业领域开始向民间资本和外资敞开大门。广东鼓励和引导民间投资参与能源、交通、供水、污水处理等基础设施及公共事业建设。深圳市政府已开始就能源、水务、燃气、公共交通等公用事业类企业向招标。

　　2002年8月，深圳五大国企以招标方式转让部分股权,五大国企分别是能源集团、水务集团、燃气集团、公共交通集团以及食品总公司, 转让比例在25%-70%区间。

　　广州市委、市政府近日下发了《关于促进个体私营经济上新水平的若干意见》，在开放投资领域、支持引导做强做大和改进服务环境上采取40条措施，全面促进广州个体私营经济发展。个体、私营企业获准参与兴建和经营城市基础设施及公用事业。通过合资、合作、参股、项目法人招标、TOT(转让-经营-转让)、BOT(建设-经营-转让) 等方式，个体、私营经济主体可投资经营城市轨道交通、公共交通、公路、桥梁、隧道、港口、站场、停车场、生态修复、污水处理、垃圾处理、排污管道、电力、绿化、园林、道路、能源、水利、公共信息网络、公共文化设施等基础设施和公共事业。

　　2002年7月成都市市政公用局将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖。将原有国有公交公司独家经营的公共汽车线路有偿出让，这在全国还是首例。

　　外资与民营企业积极参与公用事业民营化

　　城市基础设施行业，如公交、路桥、供热等不需太多的高新技术，投资者可以比较容易地开展经营，因而也适合民间投资。近年来城市基础设施领域已经出现了许多主要由非国有经济主体(外资和国内民营企业)投资和经营的项目，为今后全面向国内的民间投资开放城市基础设施建设与经营积累了大量成功的经验。

　　今年上半年，香港李嘉诚旗下的和记黄埔斥资2.5亿港元收购在香港创业板上市的百江燃气12.8%的股份，借此进入内地燃气市场。此前，百江燃气早已在昆明、贵阳、衡阳等地有投资项目，现正全力抢占西气东输沿线城市。

　　香港另一大腕人物李兆基旗下的中华煤气在取得广东液化天然气项目的股权后，又分别斥资6亿元、2亿元人民币，及3000万美元、2000万美元，参股武汉燃气热力集团、取得泰州市、南通市、南京市浦口区燃气管网的控股权。据知情人士透露，该公司目前还在继续与内地10余个城市洽谈投资事宜。今年5月13日，中华煤气与珠海功控集团订下项目总投资额达1.6亿元的合资盟约，独家享有50年的全市燃气业务经营权。

　　来自国内的民营企业、香港上市公司新奥燃气也早已加入战团，先后以控股甚至独资的形式获得了国内20余个城市的燃气管网的独家经营权，覆盖城市人口达560万。

　　国内家引进外资建设的自来水厂项目———上海泰晤士大场自来水有限公司已经顺利完成了一期20万吨和二期40万吨供水建设，为上海市北地区120万人生产自来水，被誉为上海市成功吸引外资的典范项目之一。

　　1992年法国苏伊士水务投资广东中山市坦洲自来水公司，成为“洋水务”进军中国的开始。

　　威望迪控股55%与天津市有关部门成立合资企业———天津通用水务公司，是中国政府次特许外国公司经营现有水厂。

　　2001年法国昭和水务公司与奉贤自来水公司第三水厂合作成立了上海首家中外合作的昭和自来水公司。

　　香港中华煤气有限公司与无锡市燃气总公司签下总投资6000万美元的天然气一期工程阶段性协议，香港公司占股49%，同时负责天然气在无锡的经营。美国金州(控股)集团有限公司与无锡市自来水总公司签下合资建设锡东水厂意向书，初步意向由外方建设、经营，若干年后再移交给中方。无锡市公用事业局排水管理处与中新技香港有理厂二期工程的合资建设意向书。德国SKP公司与无锡市公用事业局所属环卫处签订了垃圾填埋气发电的合资协议。(《中国建设报》)建设小康社会。鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。市政公用行业主管部门要进一步转变管理方式，从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。另外，允许企业跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。

　　广东、上海、杭州等地的公用事业领域开始向民间资本和外资敞开大门。广东鼓励和引导民间投资参与能源、交通、供水、污水处理等基础设施及公共事业建设。深圳市政府已开始就能源、水务、燃气、公共交通等公用事业类企业向招标。

　　2002年8月，深圳五大国企以招标方式转让部分股权,五大国企分别是能源集团、水务集团、燃气集团、公共交通集团以及食品总公司, 转让比例在25%-70%区间。

　　广州市委、市政府近日下发了《关于促进个体私营经济上新水平的若干意见》，在开放投资领域、支持引导做强做大和改进服务环境上采取40条措施，全面促进广州个体私营经济发展。个体、私营企业获准参与兴建和经营城市基础设施及公用事业。通过合资、合作、参股、项目法人招标、TOT(转让-经营-转让)、BOT(建设-经营-转让) 等方式，个体、私营经济主体可投资经营城市轨道交通、公共交通、公路、桥梁、隧道、港口、站场、停车场、生态修复、污水处理、垃圾处理、排污管道、电力、绿化、园林、道路、能源、水利、